闫衍：稳增长与去风险需要更积极的财政政策

闫衍 中国人民大学经济研究所副所长、中国宏观经济论坛（CMF）副主席，中诚信国际信用评级有限责任公司董事长  

本文转载自12月8日大河财立方。

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2019年以来，积极财政为主基调

2019年、2023年中央关于财政政策的表述完全一致，均为‘积极的财政政策要加力提效。2020年为“积极的财政政策要更加积极有为”，2021年为“积极的财政政策要提质增效、更可持续”，2022年为“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。从这些表述可以看到，2019年以来，积极财政为主基调，实际‘积极程度’存在差异。

近年来的财政政策更多体现在减税和降费方面。灵活实施大规模减税降费政策，助力市场主体纾困激发活力。2019年，普惠性减税，聚焦减轻制造业和小微企业负担；2022年，我国出台了历史上规模最大的组合式税费支持政策——大规模留抵退税＋减税降费＋缓税缓费，规模超4万亿。大规模减税降费及支出发力下，一般公共预算收入增速整体慢于支出。

近年来，中央加大财力下沉力度，转移支付及财政资金直达机制协同发力。2023年中央转移支付规模首次突破10万亿。2023年11月23日，为进一步完善县级基本财力保障机制，财政部修订印发了《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》，对中央财政县级基本财力保障机制奖补资金的管理职责、分配、监督管理等内容进行修订。其中四点内容值得关注：一是更加强调保民生；二是明确各级政府责任，强调省级兜底；三是明确各级政府“三保”风险管理责任；四是基于财政奖补原则，强调奖补资金对地方财力下沉的引导激励作用。

2023年财政政策的三个“加力”与两个“偏慢”

2023年财政政策有三个“加力”与两个“偏慢”，积极财政仍有发力空间。

具体来看，2023年中央对地方转移支付加大：中央对地方转移支付力度首次突破10万亿、达10.06万亿，同时万亿增发国债均转移地方，全年转移支付规模将增加至11.06万亿；专项债新增额度创新高：专项债新增限额仍保持一定强度、创历年新高（2022年不考虑盘活使用的5000亿），达3.8万亿；

延续优化减税降费政策：税费优惠政策呈现连续性、精准性及制度性特点，预计全年新增减税降费1.2万亿；加上继续实施的留抵退税政策，预计全年可为经营主体减轻税费负担超 1.8 万亿。

两个“偏慢”则是指财政支出进度偏慢，结构仍有优化空间；专项债发行使用进度慢于去年，撬动仍待提升。

当前多重压力下，财政政策应更加积极

下一步，财政政策应更加积极。

具体来说，对于积极财政政策的需求有以下几个方面：周期性、结构性及趋势性问题叠加，经济增速面临下行压力，财政政策需更加积极；需求偏弱、价格水平持续低位，需要积极财政政策应对通缩压力；地方债务风险仍然突出，需财政政策继续发力为化债留出一定空间；地方财政承压、保民生压力不减，需积极财政政策加力提效。

那么，积极财政政策还有多少空间？

近年来政府部门债务持续增长，主要以地方政府加杠杆为主，与海外经济体相比，我国政府部门尤其是中央政府杠杆率较低。按60%负债率警戒线、2024年实际GDP为5%测算，2024年我国政府部门债务空间约为9.6万亿。假设地方赤字、专项债额度保持2023年不变，中央政府部门仍有约5万亿加杠杆空间。可进一步通过中央加杠杆加强宏观调控，加大财力下沉力度，并合理优化政府债务结构，适当推动“地方一般债务国债化”，提升整体财政资金效率。

地方债务化解仍面临较大压力，必要时可研究开展以中央政府加杠杆置换债务的可行性。

建议：2024年中国经济增长目标定在5%左右

2024年中国经济增长目标应确定在5%左右。中国经济仍然存在下行压力，需要积极的财政政策发力托底支撑。

应继续合理把握政府部门尤其是中央政府加杠杆空间，在保障财政可持续的前提下不宜扩张过快，从“债务-资产”转化效率角度优化组合赤字、专项债等工具，助力突破“弱现实”困局，狭义赤字率可安排3.6%。赤字分配可进一步向中央倾斜，让更多的宏观调控职责回归本位。

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